《蘇州市制定地方性法規(guī)條例》解讀

　　《蘇州市制定地方性法規(guī)條例》已由蘇州市第十六屆人民代表大會第一次會議于今年1月19日修訂通過，并經(jīng)江蘇省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議于3月30日批準(zhǔn)，將自5月1日起施行。新修訂的《條例》共分八章六十三條，比2001年制定的原《條例》增加了二十六條?！稐l例》主要修訂規(guī)范了以下七個方面的內(nèi)容：

　　一、新增適用范圍的規(guī)定，完善法規(guī)解釋程序

　　根據(jù)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出的“完善立法體制機(jī)制，堅持立改廢釋并舉”的要求，《條例》新增了第二條適用范圍，包括制定、修改、廢止地方性法規(guī)以及其他立法活動。在《條例》第五十一條規(guī)定“公民、法人或者其他組織可以向常務(wù)委員會書面提出地方性法規(guī)解釋要求或者建議”，明確賦予了公民、法人和其他組織提出立法解釋權(quán)要求、建議的主體資格，并進(jìn)一步完善了地方性法規(guī)解釋起草、審議、公布的處理程序。

　　二、強(qiáng)調(diào)地方立法核心原則，突出蘇州地方特色

　　鑒于《立法法》、《江蘇省制定和批準(zhǔn)地方性法規(guī)條例》對立法原則都作了詳細(xì)表述，《條例》第三條第一款僅規(guī)定，制定地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)遵循《中華人民共和國立法法》和《江蘇省制定和批準(zhǔn)地方性法規(guī)條例》確定的立法原則。同時，《條例》對地方立法的核心原則“不抵觸”“有特色”“可執(zhí)行”作了強(qiáng)調(diào)。為了適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，突出地方特色，《條例》第四條第一款明確規(guī)定：“制定地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，鞏固法治成為蘇州核心競爭力重要標(biāo)志的基礎(chǔ)。”《條例》第四條第二、三、四款還從立法要正確處理政府、市場和社會關(guān)系等角度，對地方立法理念作出了進(jìn)一步規(guī)定。

　　三、堅持發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用，發(fā)揮代表主體作用

　　在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，對加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作至關(guān)重要?！稐l例》將發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用和代表主體作用作為此次修訂的重要內(nèi)容：一是第五條規(guī)定，市人民代表大會及其常務(wù)委員會負(fù)責(zé)立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用；二是第九條規(guī)定，常務(wù)委員會通過立法規(guī)劃、年度立法計劃等形式，統(tǒng)籌安排立法項目，科學(xué)調(diào)控立法進(jìn)程；三是第十四條規(guī)定，綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的重要地方性法規(guī)草案，可以由有關(guān)的專門委員會、常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)組織起草；四是第十一條、第十五條、第十九條、第二十條、第三十五條、第三十六條等條款，從立法項目考慮人大代表提出的立法議案、建議，人大代表聯(lián)名提出法規(guī)案，征求專業(yè)領(lǐng)域市人大代表意見，立法調(diào)研、論證、修改邀請人大代表全程參與等方面，對發(fā)揮人大代表主體作用作出了全面規(guī)定。

　　四、調(diào)整地方立法權(quán)限，理順規(guī)章法規(guī)的銜接程序

　　《條例》第六條根據(jù)《立法法》對設(shè)區(qū)的市地方立法事項和權(quán)限的新規(guī)定作了規(guī)范：地方立法事項應(yīng)當(dāng)屬于本市城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項；法律另有規(guī)定的，從其規(guī)定。同時，《條例》第七條對市人民代表大會及其常務(wù)委員會的立法權(quán)限進(jìn)行了劃分，并明確規(guī)定：“市人民代表大會有權(quán)改變或者撤銷常務(wù)委員會制定的不適當(dāng)?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)。”《條例》進(jìn)一步理順了政府規(guī)章與地方性法規(guī)的銜接程序，第八條第一款規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，市人民代表大會、常務(wù)委員會、市人民政府可以決定先制定政府規(guī)章。市人民政府在政府規(guī)章報送備案時應(yīng)當(dāng)就此專門說明。”《條例》要求，前款規(guī)定的政府規(guī)章實施滿兩年需要繼續(xù)實施其所規(guī)定的行政措施的，市人民政府應(yīng)當(dāng)在期限屆滿的三個月前提請市人民代表大會或者常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)。在制定地方性法規(guī)期間，該行政措施可以繼續(xù)實施。

　　五、強(qiáng)化立法工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促進(jìn)立法規(guī)劃、計劃落實

　　《條例》把第二章題目修改為“立法規(guī)劃和年度立法計劃”，并在第九條強(qiáng)調(diào)“立法規(guī)劃和年度立法計劃應(yīng)當(dāng)與省人民代表大會常務(wù)委員會立法規(guī)劃、立法計劃相協(xié)調(diào)。” 《條例》第十二條規(guī)定了立法規(guī)劃和年度立法計劃由主任會議通過。《條例》第十三條還對立法規(guī)劃和年度立法計劃的落實提出了明確要求：立法計劃的正式項目一般應(yīng)當(dāng)確定地方性法規(guī)草案的起草單位、草案報送時間和提請審議時間，調(diào)研項目應(yīng)當(dāng)明確負(fù)責(zé)調(diào)研的單位。法制工作委員會應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)的專門委員會、常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)督促立法規(guī)劃和年度立法計劃的落實。

　　六、完善人大及其常委會立法程序，鼓勵社會公眾積極參與立法

　　《條例》對市人民代表大會及其常務(wù)委員會的立法程序作了較大的修改：一是將市人民代表大會和常務(wù)委員會的立法程序分章表述；二是在市人民代表大會及其常務(wù)委員會立法程序中，增加了宣讀或者解讀法規(guī)草案的規(guī)定；三是第二十四條參照《立法法》和《江蘇省制定和批準(zhǔn)地方性法規(guī)條例》，增加了必要時召開代表團(tuán)團(tuán)長會議和召集特定代表進(jìn)行重大問題專題討論的環(huán)節(jié)；四是第三十條、第三十四條對做好審議準(zhǔn)備、保障審議時間和提高審議質(zhì)量作了規(guī)定；五是第四十一條對決定暫不付表決后繼續(xù)審議和終止審議的程序進(jìn)行了細(xì)化；六是第四十三條對重要條款單獨表決、第四十四條對多部法規(guī)修改的表決作了規(guī)定；七是對公開征求意見、論證、聽證、出臺前社會風(fēng)險評估等制度作了補(bǔ)充和完善，鼓勵社會公眾積極參與立法工作，并在第五十六條規(guī)定，對積極參與立法工作的公民、法人和其他組織，給予表彰、獎勵。

　　七、規(guī)范地方性法規(guī)報批、公布程序，新增一系列制度規(guī)定

　　《條例》在第四十六條增加了預(yù)先報省人大常委會征求意見的規(guī)定?！稐l例》第四十八條第三款規(guī)定，常務(wù)委員會公報上刊登的地方性法規(guī)文本為標(biāo)準(zhǔn)文本。另外，《條例》第五十四條規(guī)定：市人民代表大會及其常務(wù)委員會可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項授權(quán)在一定期限內(nèi)在全部或者部分地方暫時調(diào)整或者暫時停止適用本市地方性法規(guī)的部分規(guī)定。《條例》修訂時，總結(jié)多年來地方立法經(jīng)驗，新增了第七章“其他規(guī)定”，主要包括新聞發(fā)布、征求意見反饋、參與立法激勵、歸檔匯編、法規(guī)配套制度規(guī)定、法規(guī)實施情況報告、立法后評估、法規(guī)清理、聘請立法專家顧問、確定基層立法聯(lián)系點等內(nèi)容，以此來促進(jìn)立法質(zhì)量的提高，保障法規(guī)的有效實施。